A Eficiência na Cobrança da Dívida Ativa Municipal à Luz do Tema 1184 e 1428 do STF e da Resolução CNJ Nº 547/2024
Autor: Cláudio Miguel Rolim de Quadro
Procurador Público do Município de Brusque/SC, advogado, ex-professor universitário, especialista em Direito Lato Sensu e em Administração Pública e Gerência de Cidades.
Resumo
O presente artigo analisa o impacto do Tema 1184 e 1428 do Supremo Tribunal Federal e da Resolução CNJ nº 547/2024 na cobrança da dívida ativa municipal, destacando a necessidade de reestruturação administrativa e político-fiscal dos municípios. A decisão do STF, ao reconhecer a ausência de interesse de agir em execuções fiscais de baixo valor, somada à nova orientação do CNJ, impõe aos gestores públicos o dever de adotar mecanismos eficientes de cobrança administrativa e eletrônica. O estudo propõe medidas práticas de modernização da gestão tributária e de fortalecimento da arrecadação municipal, com base nos princípios da eficiência, economicidade e moralidade administrativa.
Palavras-chave: Dívida Ativa. Execução Fiscal. Tema 1184 e 1428/STF. Resolução CNJ 547/2024. Eficiência Administrativa.
Abstract
This article analyzes the impact of the Brazilian Supreme Court’s Theme 1184 and CNJ Resolution No. 547/2024 on the collection of municipal tax debts. It highlights the need for administrative and fiscal restructuring in municipalities, emphasizing that the Supreme Court’s decision, which dismissed low-value tax executions for lack of procedural interest, together with CNJ’s new guidelines, demands the implementation of efficient administrative collection mechanisms. The study proposes practical measures for modernizing tax management and strengthening municipal revenue, grounded on the principles of efficiency, cost-effectiveness, and administrative morality.
Keywords: Tax Debt. Fiscal Execution. STF Theme 1184. CNJ Resolution 547/2024. Administrative Efficiency.
1. Introdução
A cobrança da dívida ativa tem sido um dos principais desafios enfrentados pelas Procuradorias Municipais em todo o país. O acúmulo de processos, a baixa efetividade das execuções fiscais e o elevado custo operacional das demandas judiciais têm gerado reflexões acerca da real eficiência desse modelo de cobrança. E foi nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1184 da repercussão geral, consolidou o entendimento de que a execução fiscal de baixo valor pode ser extinta por falta de interesse de agir, quando o custo processual superar o potencial benefício econômico.
A referida decisão, aliada à Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), estabelece um novo paradigma para a cobrança da dívida ativa, exigindo dos entes municipais a adoção de mecanismos administrativos e tecnológicos de cobrança prévia antes do ajuizamento de ações judiciais.
Dessa forma, o presente artigo busca examinar os reflexos jurídicos e práticos dessas mudanças, apresentando medidas concretas que podem ser implementadas para assegurar a eficiência na gestão fiscal e a sustentabilidade das finanças públicas municipais.
2. O Tema 1184 e o Tema 1428 do STF e a (in)eficiência das execuções fiscais de baixo valor
O Tema 1184 do STF fixou a tese de que é admissível a extinção das execuções fiscais de pequeno valor por falta de interesse de agir, em razão da desproporcionalidade entre o custo processual e o montante cobrado. A Corte considerou, ainda, as alterações legislativas posteriores ao Tema 109 (RE 591.033), especialmente a Lei nº 12.767/2012, que alterou a Lei nº 9.492/2009, para incluir as certidões de dívida ativa (CDA) entre os títulos sujeitos a protesto.
A decisão reflete uma mudança estrutural no entendimento da função jurisdicional, transferindo para a administração tributária a responsabilidade de criar soluções administrativas mais eficientes, evitando o congestionamento do Poder Judiciário com execuções infrutíferas.
Impende mencionar também, que recentemente o Supremo Tribunal Federal foi instado a se manifestar sobre o Tema 1.428 que questionou a competência do CNJ para definir quanto a extinção das execuções fiscais de baixo valor.
Tema 1428 – Competência do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para definição de parâmetros para aferição da falta de interesse de agir em execução fiscal, à luz do princípio da eficiência, nos termos do Tema 1.184/RG, da Repercussão Geral ARE 1553607 em que o Município de Osório-RS, questionou a legitimidade ou não do CNJ, nos seguintes termos:
“Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos artigos 2º; 30; I e III; 150; § 6º e 156, da Constituição Federal, se a utilização dos parâmetros da Resolução CNJ nº 547/2024 para aferição de interesse de agir em execução fiscal viola a separação de poderes e a competência tributária do ente federativo, na hipótese de lei local fixar critérios diversos para o ajuizamento de cobrança de crédito.”
Diante disso o STF reconheceu a legitimidade da extinção de execuções fiscais por falta de interesse de agir, fixando a seguinte tese de julgamento:
“1. As providências da Resolução CNJ nº 547/2024 não usurpam nem interferem na competência tributária dos entes federativos e devem ser observadas para o processamento e a extinção de execuções fiscais com base no princípio constitucional da eficiência; 2. É infraconstitucional e fática a controvérsia sobre o atendimento das exigências da Resolução CNJ nº 547/2024 para extinção da execução fiscal por falta de interesse de agir”.
Neste sentido, esta decisão representa mairo segurança jurídica para que, principalmente os municipios, possam requerer a extinção das ações de execuções fiscais nos termos da resolução do CNJ, sem que isso configure renúncia de receita e aliada a necessidade de que o ente municipal adote medidas efetivas para cobrar os créditos tributários, desde que não estejam prescritos.
3. O impacto da Resolução CNJ nº 547/2024 na cobrança administrativa
A Resolução 547/2024 do CNJ introduz diretrizes para racionalizar o ajuizamento das execuções fiscais, determinando que a Fazenda Pública somente proponha ações após esgotadas as tentativas de cobrança administrativa.
Conforme o art. 2º, o ajuizamento dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa, podendo incluir parcelamentos, redução de multas ou juros e notificação do devedor para pagamento antes da execução.
O art. 3º complementa ao condicionar o ajuizamento à realização prévia de protesto da CDA, salvo se comprovada a ineficiência da medida. Assim, o protesto passa a ser etapa obrigatória na recuperação extrajudicial da dívida.
O art. 4º determina que os cartórios de notas e registros de imóveis comuniquem periodicamente às prefeituras as alterações de titularidade de imóveis, sem custos, fortalecendo a atualização cadastral dos contribuintes.
Essas medidas visam reduzir o volume de execuções ineficazes, promover a arrecadação administrativa e aumentar a transparência e a eficiência na gestão fiscal.
4. Propostas para a modernização e aumento da eficiência na cobrança fiscal
Atualização permanente do cadastro tributário: implementar convênios com cartórios, juntas comerciais e órgãos de registro para manter os dados cadastrais atualizados, evitando a perda de tempo com citações ineficazes.
Utilização de plataformas digitais e inteligência artificial: permitir que o contribuinte consulte e quite tributos online, emitir guias automáticas e adotar assistentes virtuais para negociação e parcelamento de dívidas.
Protesto e inscrição automática em cadastros de inadimplentes: protestar todas as dívidas não quitadas no primeiro dia útil após o vencimento, observando os princípios da eficiência, moralidade e legalidade.
Emissão individualizada de CDA: cada dívida deve gerar sua própria certidão, evitando a aglutinação de exercícios diferentes que dificultam o controle e a cobrança.
Capacitação da equipe de fiscalização: promover cursos e treinamentos permanentes para fiscais, servidores da arrecadação e procuradores, visando uniformizar procedimentos e aumentar a produtividade.
Criação de programa de educação fiscal: integrar escolas, associações e comunidade na conscientização sobre a importância do pagamento de tributos e do controle social da arrecadação.
Incentivo à regularização espontânea: oferecer descontos, parcelamentos e anistias condicionadas à adimplância futura, fortalecendo a relação de confiança entre contribuinte e administração.
Planejamento fiscal integrado: os municípios devem adotar estratégias de cobrança articuladas entre Secretaria da Fazenda e Procuradoria, priorizando a resolução administrativa antes da judicialização.
Uso de indicadores de desempenho: instituir metas de recuperação e de redução de inadimplência, com base em indicadores de gestão fiscal e financeira.
5. Responsabilidade do gestor público e consequências pela omissão fiscal
A negligência na cobrança dos tributos municipais, seja por inércia administrativa, falta de estrutura adequada ou por motivações político-eleitorais, configura grave violação aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência.
Assim o gestor público que deixa de adotar medidas efetivas para a arrecadação dos créditos tributários incorre em ato doloso de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/1992 (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021), por atentar contra os deveres de honestidade e lealdade às instituições.
Art. 10…
X – agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
XXII – conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Além disso, a omissão dolosa na cobrança ou inscrição em dívida ativa pode caracterizar crime de prevaricação, previsto no art. 319 do Código Penal, caso a conduta vise satisfazer interesse pessoal, político ou de terceiros. Se houver apropriação, desvio ou favorecimento indevido de valores de tributos recolhidos, o agente poderá responder ainda por peculato, conforme o art. 312 do Código Penal.
A jurisprudência e a doutrina convergem no sentido de que o gestor é responsável pela manutenção da arrecadação e deve zelar pela eficiência do sistema fiscalizatório e de cobrança, sob pena de responsabilização civil, penal e administrativa. A omissão nesse campo fere o princípio republicano e compromete o interesse público primário, especialmente em municípios que dependem fortemente das receitas próprias para custeio e investimento.
6. A eficiência administrativa como fundamento constitucional
O princípio da eficiência, consagrado no art. 37 da Constituição Federal, impõe à administração o dever de buscar resultados práticos e racionais na gestão dos recursos públicos. Manter execuções fiscais inviáveis, sem perspectiva de sucesso, não apenas viola esse princípio, como também compromete o interesse público, onerando o Judiciário e a própria Fazenda Municipal.
A interpretação conjunta do Tema 1184/STF e da Resolução CNJ 547/2024 reforça o entendimento de que a cobrança administrativa e o protesto devem ser as vias prioritárias de recuperação de créditos, reservando-se o processo judicial apenas aos casos em que tais meios se revelem ineficazes.
Por isso é inadmissível a inexistência de uma gestão fiscal responsável!
E neste sentido não é demais mencionar que os cadastros dos contribuintes devem ser periodicamente atualizados, pois são inúmeros os casos de contribuintes empresariais que encerram suas atividades de forma irregular e com isso permanecem em débitos com a fazenda municipal.
Nestes casos a fiscalização tributária, não pode se valer apenas de informações encontradas nos sites das Juntas Comerciais, deve nestes casos, fazer uma fiscalização efetiva no local do endereço constante em seu cadastro, pois é evidente que aqueles que encerram suas atividades de forma irregular, não promovem qualquer informação ao município ou à Junta Comercial.
Aliado a tudo isso vemos que em muitos municipios brasileiros, especialmente os mais pequenos, onde há uma proximidade maior entre os Gestores Públicos e os cidadãos, existe por assim dizer uma certa negligência dos gestores em promover a cobrança dos tributos dos contribuintes, exatamente pela existência de laços de amizade, parentesco ou por serem companheiros partidários, deixando que os créditos tributários simplesmente sejam atingidos pelo instituto da prescrição.
Aliás, e mais grave, existem casos da existência de dívidas tributárias dos próprios gestores, sejam eles prefeitos, vice-prefeitos ou secretários municipais, que permanecem apenas aguardando serem beneficiados pelo prazo prescricional ou por leis de recuperação de tributos através de descontos.
Mas não são somente estes gestores que assim agem, pois existem casos de vereadores que são inadimplentes para com a fazenda pública, assim como alguns funcionários municipais.
E isso é muito grave, pois faz com que a sociedade de um modo geral, também aja assim, ou seja, deixa de quitar com suas obrigações tributárias aguardando a extinção do débito.
7. Conclusão
O novo paradigma imposto pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Conselho Nacional de Justiça redefine o papel dos municípios na cobrança da dívida ativa. A eficiência e a economicidade devem nortear toda a atuação fazendária, com foco na gestão administrativa, tecnológica e colaborativa.
A adoção de medidas preventivas, como o protesto eletrônico, a atualização cadastral e a implantação de sistemas digitais de cobrança, permite ao ente público reduzir custos, aumentar a arrecadação e reforçar a legitimidade da atuação fiscal.
Da mesma forma, a responsabilização dos gestores que se omitem em criar ou aprimorar os mecanismos de arrecadação é essencial para assegurar a efetividade das políticas fiscais e a moralidade administrativa. Em suma, a administração pública moderna deve se pautar pela racionalidade e pela inovação, transformando a cobrança da dívida ativa em instrumento de gestão eficiente, transparente e voltado ao interesse público.
Metodologia
A pesquisa adota abordagem qualitativa, de natureza jurídico-descritiva, baseada na análise de legislação, resoluções e jurisprudências correlatas, especialmente o Tema 1184 do STF e Tema 1428 e a Resolução CNJ 547/2024.
O estudo baseia-se na experiência prática da gestão pública municipal e na interpretação autoral, sem utilização de cópias de outros textos, preservando a originalidade e a integridade acadêmica.